宋家沟，撸起袖子再出发

对于行政内部决定，利害关系人不仅不能单独针对该决定提起撤销之诉，也不能针对作出内部决定的行政机关提起义务之诉。

因此，如果一个博弈不存在均衡解，那么平衡无从谈起。于是这两种结局有可能都不属于均衡的状态，更不用说平衡了。

它的用力之处，主要在于坚持无概念的东西，无概念的把它们联系起来。在一个行政主体具有强大权威的国家，行政法无论多么殷勤地设立限制行政主体滥用行政权力、防止行政主体过度干涉公民生活的规则，却不设计能实际提升相对人地位的制度，使得前面的规定仅停留在字面上。博弈论是用来处理物质世界经验知识的一个有力工具，但是它与道德知识的关系相当疏远。因此，现代行政法平衡目标在很大程度上要借助于博弈来实现。而守卫怠工的概率，则与小偷能够偷到的赃物价值和被抓住时处罚额有关。

博弈论的这种平等观反映在行政法领域表现为，行政法制度的设计必须与现实中各个行政法主体的实力即相互影响力相吻合。所以，模型的建构和分析是博弈论的中心工作，它是一门实证的科学。这种基于政治考虑而推动的司法改革，既会偏离一般的司法规律要求，也将可能使得法院难堪重负，削弱其独立、专业和稳定品质，长远来看反而有碍于司法改革既定目标的实现。

如果中央管不住地方，引发的矛盾还会上浮到中央，如果地方被中央完全管住，地方利益就得不到保障。[26]与疏通政治过程牵涉面广、外部效应大等特点相比，司法改革具有某种天然的优势。因此，我们可以更多地从改善央地关系入手，思考怎样有效地回应官民矛盾以及矫正司法改革的方向。上海市高院的一位资深法官撰文称：人员分类定岗工作开展后，‘案多人少矛盾可能在一段时期内更加突出

[31]目前我国隶属于省的自治州有25个，隶属于自治区的自治州为5个(均位于新疆)。[50]第二，对于实践中上级国家机关内涵模糊不清的问题未予以充分回应，其对于职责主体的表述有国家上级人民政府上级财政三种，这一表述格局与我国《民族区域自治法》第六章完全一致，虽然《若干规定》第33条规定本规定所称上级人民政府，是指民族自治地方的上级人民政府，但这对于在某一特定职责履行的语境中回应国家究竟应具化为哪一机关上级究竟是指哪级等实际操作上的疑惑之解决并无裨益。

理论上虽应将中央与民族自治地方关系作为民族区域自治法核心内容之一，但毋庸置疑，自治法具有相对明确的面向性特征——地方层面，所以，自治法一般更倾向于对自治地方的自治权及其行使作出详细规制，而非将中央放权、防止僭越等问题作为规范创制的首要考量因素。中国的民族区域自治是民族自治和区域自治的结合体，[9]具有明显的地方自治属性，也就必然面临民族自治地方自治权的边界这一核心命题，其实质即为中央与民族自治地方的关系。[49]可治理性是指治理能力以及找到指导公共行为之实际条件的能力。其中的原因，或是立法工作的滞后，或是规制预期超出了特定规范所能承载的范畴，或是对既有规范未能进行体系把握与诠释。

这就为作为宪法性法律的我国《民族区域自治法》相关规范的建构和实施奠定了基调。如我国《宪法》112条将自治机关的结构明确为人大＋政府，但学界对人大常委会是否属于自治机关的问题存在争论，我国《宪法》并未很好地回应。中央与一般地方关系法律规范的亟待整合与央地关系基本法的阙如，共同构成了制定《中央与地方关系法》的实践基础。我国《民族区域自治法》不可能对我国各民族自治地方予以针对性、差异化的规制，但自治条例却在对本自治地方重要事务一揽子法制化方面具有天然优势，因为我国《宪法》116条规定其制定必须依照当地民族的政治、经济和文化的特点。

[69]参见郑毅：《研究起草法律解释法正当时》，《检察日报》2017年4月18日，第003版。参见沈寿文：《中国民族区域自治制度的性质》，法律出版社2013年版，第68-69页。

一方面，如前所述，对于中央与民族自治地方关系的调整，我国《民族区域自治法》仅具有半部法效果，尚有大量重要法律关系的调整需要其他相关法律规范的有机介入，而这种介入过程本身就存在先天的结构性要求。目前，自治区自治条例难产原因主要有三个方面：一是规范模糊导致中央和自治区均不清楚自治条例的立法权限。

[59]所谓路灯效应，即人们经常成为下面这个事实的受害者，比如夜间我们在街上把钥匙丢了，我们总是倾向于回到照明较好的便道上去找，也就是在路灯下找。[34]在阿列克西(Robert Alexy)那里，即便序言有效力，但这种效力似乎更应被归为社会学效力。[20]无怪乎有学者在探讨上级国家机关这一重要内涵时，仅仅聚焦于所管辖区域内有民族自治地方的各级人民政府，进而诱发对制度实践的重大误解。就目前而言，对该法的期待价值至少有三方面。参见李亮明等：《助推民族地区和谐发展——广东修订三个自治县自治条例纪实》，《人民之声》2009年第9期。[23]在1984年颁行的我国《民族区域自治法》中，第六章题为上级国家机关的领导和帮助，根据2001年2月28日第九届全国人大常委会第二十次会议通过的修改该法的决定第23条的规定，该法第六章标题被修改为上级国家机关的职责。

参见戴小明、黄元珊：《论上级国家机关的民族法责任》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2010年第5期。其二，关于上级国家机关的职责、权限的条款(在很大程度上即指中央)，[10]典型体现为该法第六章上级国家机关的职责的规定。

中央与地方关系法 党的十九大报告延续了国家坚持和完善民族区域自治制度的一贯立场，中央与民族自治地方关系的法治化是这一制度目标的题中应有之义。[3]一体多元格局的表述借用自费孝通先生的中华民族多元一体格局理论，即它(中华民族)所包括的五十多个民族单位是元，中华民族是一体，它们虽则都称‘民族，但层次不同，而中华民族指的就是现在中国疆域里具有民族认同的十一亿人民。

[23]其原因仍在于我国《民族区域自治法》作为民族区域自治制度基本法律的属性，即基于我国《宪法》4条第2款和第122条的规定，该法在规范使命上必须对国家如何从财政、物资、技术等各方面帮助少数民族加速发展经济建设和文化建设事业的问题做出具体回应。其一，理论上，如前所述，我国央地关系多元特征的前提为一体，只要是在统一的单一制国家内，不同类型的央地关系之间也必然存在或多或少的理论共性。

[56]也就是说，各种法规范的属性具有同构性，就很容易形成一个规范缺陷环环紧扣的法律规制漏洞，无法有效防治权利或权力的滥用，导致潜在危险(hazards)变成现实的损失(losses)，造成部分法制价值的流失和法治目标的落空。[39]如关于2015年修改后的我国《立法法》赋予自治州的人大常委会地方性法规制定权进路的疑问。[38]对我国《宪法》第116条的这一形式突破，最早源于2000年我国《立法法》第66条第1款(即2015年修改后的我国《立法法》第75条第1款)。其一，在研究层面，目前关于中央与民族自治地方关系的论文中，我国《民族区域自治法》相关条款已成最为重要的规范渊源。

参见郑毅：《对新〈立法法〉地方立法权改革的冷思考》，《行政论坛》2015年第7期。四、迈向中央与民族自治地方关系法治时代 显然，尽管其他法律规范对我国《民族区域自治法》在央地关系的调整问题上各有补充效用，但这些法律规范的简单叠加不能形成一个真正意义上的、完整的中央与民族自治地方关系法律体系。

该法第8条上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业的规定，等等。其一，该法第13条规定县级以上各级人大以主席团作为核心机构，第46条规定县级以上地方各级人大常委会则以主任会议作为运行的核心机构，因此两者组织机构有异。

参见前注[26]，熊文钊、郑毅文。[35]我国《宪法》中的重要条款在《民族区域自治法》中却效力存疑，逻辑上颇为吊诡。

[16]这种颇具因袭主义(conventionalism)色彩的制度格局，[17]虽然是我国《民族区域自治法》作为基本法律的应有之义，[18]但当其欲以核心法律规范的身份介入核心、重大或政治性较强的民族问题(包括某些中央与民族自治地方重大关系问题)时，规范位阶无疑将成为重大的制度掣肘。第三，目前上级国家机关职责的运行中存在怠于履行的问题，这就要求相应的法律责任具有足够的惩罚性和震慑性，但《若干规定》对此仅在其第32条第1款笼统规定各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，这难以对不作为问题给予切实、有力的追责。如关凯曾指出：在民族区域自治制度中，民族因素是从属的(大多数自治及地方的自治民族在当地人口总量中的比例并不占多数)，主要的因素是区域因素，这样国家与民族自治地方之间的关系更接近于中央政府与地方政府之间的关系，而不是国家与族群社会的关系。民族区域自治法律规范的有限性使得我国《民族区域自治法》相关法律规制功能的相对重要性进一步提升。

参见何平立主编：《西方政治制度史》，中国政法大学出版社2015年版，第11页。然而在一般规范法学看来，法律序言的效力是存疑的，正如凯尔森(Hans Kelsen)指出的：(序言)通常并不规定对人的行为的任何固定规范，因而也就缺乏法律上有关的内容，具有一种与其说法学上的性质倒不如说是意识形态的性质，如果将它去掉的话，法律的真正意义通常也不会起丝毫变化。

[55]向巴平措：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施情况的报告》(在第十二届全国人民代表大会常务会员会第十八届会议上)， http://www. npc. gov. cn/npc/xinwen/2015-12/22/content_1955659. htm,2016年12月9日访问。参见朱应平：《民族区域自治地方人大常委会是自治机关》，《人大研究》2015年第7期。

[9]李宝奇：《民族区域自治法学》，法律出版社2013年版，第53-55页。此章共27条，占该法条文总数的36…5%，亦是该部法律中篇幅最大的一章。